正如每一個系統(tǒng)性工程運作需要條修葉貫，破解“藥荒”難題也需要政策組合拳持續(xù)發(fā)力。

近日，國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組印發(fā)通知，為進一步深化醫(yī)改指明方向。《關于以藥品集中采購和使用為突破口進一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的若干政策措施》中，“確保藥品穩(wěn)定供應”成為十五項政策措施之一。建立健全基本藥物、急（搶）救藥、短缺藥和原料藥等常用藥保供穩(wěn)價長效機制，迫在眉睫。

特別是一些臨床必需、用量小的藥品短缺，往往讓醫(yī)生、患者為藥所困。因短缺繼而引發(fā)藥價不合理上漲，更加重了患者的用藥負擔。

為此，今年10月國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步做好短缺藥品保供穩(wěn)價工作的意見》，從藥品生產(chǎn)、采購、使用、儲備以及價格監(jiān)管等方面施策，力圖2020年實現(xiàn)100種小品種藥（短缺藥）穩(wěn)定生產(chǎn)供應。

“滿足短缺藥供應、價格保持穩(wěn)定，就是相關藥品的供應量要滿足市場需求。有些短缺藥需求量不大，盈利空間很小，如果生產(chǎn)量太少，那相關藥品的市場供應價格就很難穩(wěn)定。所以最好是國家牽頭統(tǒng)籌，分不同的品種是最好的，目前來看這也是短缺藥保供穩(wěn)價政策改革的方向。”上海醫(yī)藥集團副總裁、小品種藥（短缺藥）供應保障聯(lián)合體理事長顧浩亮對記者說道。

生產(chǎn)建基地

2018年1月，國家工信部聯(lián)合衛(wèi)健委、發(fā)改委、藥監(jiān)局共同組織開展小品種藥集中生產(chǎn)基地建設。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，藥品短缺一般主要有四方面因素。一是生產(chǎn)性因素。有些藥品臨床用量小且不穩(wěn)定，企業(yè)不愿生產(chǎn)；有些藥品原料或制劑生產(chǎn)企業(yè)只有1～2家，一旦有問題就會出現(xiàn)暫時性短缺。二是政策性因素。短缺藥品大都是低價藥和婦兒專科、急（搶）救藥，目前對于這些藥品生產(chǎn)的扶持配套政策還不是很完善，企業(yè)生產(chǎn)積極性不高。三是機制性因素。公立醫(yī)院改革還在推進過程中，一些醫(yī)療機構采購使用低價藥品的動力不足。四是投機壟斷性因素。個別藥商控制原料，蓄意抬高市場價格，造成市場供應緊張。

為從生產(chǎn)端保障藥品供應，“藥聯(lián)體”的模式應運而生。

2018年1月，國家工信部聯(lián)合衛(wèi)健委、發(fā)改委、藥監(jiān)局共同組織開展小品種藥集中生產(chǎn)基地建設，旨在通過協(xié)調(diào)解決小品種藥文號轉(zhuǎn)移、委托生產(chǎn)、集中采購、供需對接等問題，支持企業(yè)集中產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)質(zhì)資源，生產(chǎn)小品種藥。

2019年以來，結合藥品供應保障需求和集中生產(chǎn)基地的全國布局，國家工信部先后公布了兩批小品種藥（短缺藥）集中生產(chǎn)基地建設單位共6個藥聯(lián)體，上海醫(yī)藥集團股份有限公司、中國醫(yī)藥集團有限公司、成都倍特藥業(yè)有限公司、廣州醫(yī)藥集團有限公司、東北制藥集團股份有限公司等多家藥企均成為藥聯(lián)體成員單位。

其中，作為第一批小品種（短缺藥）集中生產(chǎn)基地建設單位中的牽頭單位之一，上海醫(yī)藥集團股份有限公司牽頭組建的藥聯(lián)體，由上藥信誼藥廠有限公司聯(lián)合23家企業(yè)組織實施。

據(jù)上海醫(yī)藥集團副總裁、小品種藥（短缺藥）供應保障聯(lián)合體理事長顧浩亮介紹，藥聯(lián)體成立以來，根據(jù)藥聯(lián)體成員單位生產(chǎn)供應情況，確立了26個～30個品種的短缺藥目錄，由23家企業(yè)負責不同品種的生產(chǎn)供應。基本上，藥聯(lián)體每個月都會向工信部報備短缺藥目錄清單。

“從藥聯(lián)體具體運行情況來看，我們現(xiàn)在有基本保供目錄，產(chǎn)業(yè)鏈上銜接穩(wěn)定，缺藥目錄品種的供應總體比較穩(wěn)定。偶爾出現(xiàn)一些特殊情況，比如說部分地方原料藥出現(xiàn)短暫的供應問題，我們會及時做出一些調(diào)整。國家范圍內(nèi)短缺藥供應如果有什么情況，工信部會與我們溝通，提前備貨保供。”顧浩亮說道。

采購開通道

各省份的小品種藥品招標采購方式存在差異，目前還不能實現(xiàn)短缺藥保供的區(qū)域統(tǒng)籌。

實際上，工信部曾在開展小品種藥（短缺藥）集中生產(chǎn)基地建設的相關通知中明確，“通過協(xié)調(diào)解決小品種藥文號轉(zhuǎn)移、委托生產(chǎn)、集中采購、供需對接等問題，支持企業(yè)集中產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)質(zhì)資源，以實現(xiàn)小品種藥的集中生產(chǎn)和穩(wěn)定供應。”

不過，據(jù)一位小品種藥（短缺藥）集中生產(chǎn)基地建設負責人透露，受兩票制的區(qū)域限定等機制，各省的小品種藥品招標采購方式存在差異，目前還不能實現(xiàn)短缺藥保供的區(qū)域統(tǒng)籌。

記者查閱梳理部分藥械采購中心公開文件后發(fā)現(xiàn)，各地的藥品采購政策確有不同。

根據(jù)廣西公共資源交易中心藥品和醫(yī)療器械集中采購處10月公布的通知，針對國家和廣西短缺藥品清單內(nèi)的品種，允許企業(yè)在廣西藥品集中采購平臺上自主報價、直接掛網(wǎng)，由醫(yī)療機構自主采購。

江蘇省衛(wèi)健委11月4日發(fā)布的通知則顯示，“在分析研判2019年全省醫(yī)療衛(wèi)生機構藥品供應現(xiàn)狀的基礎上，決定對鹽酸腎上腺素注射液等25種藥品實行省級定點儲備采購供應。”具體是，25種藥品分別由江蘇省3家省級短缺藥品承儲企業(yè)進行定點儲備和配送（或委托配送），定點儲備采購供應周期為一年。各級醫(yī)療衛(wèi)生機構根據(jù)臨床需要，按照確定的生產(chǎn)企業(yè)及其價格，在省平臺上進行采購。

“藥品出現(xiàn)短缺的成因復雜。但考慮到及時滿足患者需求、價格保持穩(wěn)定此類因素，大多數(shù)短缺藥還是通過直接掛網(wǎng)、陽光采購。”一位省級藥械聯(lián)合采購中心負責人對記者說道。

事實上，今年8月16日，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議上提出，“完善藥品采購政策。對短缺藥清單中的品種允許企業(yè)自主合理定價、直接掛網(wǎng)招標采購。對替代性差、供應不穩(wěn)定的短缺藥、小品種藥，采取集中采購、加強集中生產(chǎn)基地建設等方式保供。”

在顧浩亮看來，各個省都有不同的短缺藥目錄清單，不可能由一家短缺藥生產(chǎn)基地來解決所有的短缺藥品種的供應。藥聯(lián)體現(xiàn)在和各省的招投標辦公室也在嘗試建立一些聯(lián)合保供的體制或方法。“我個人建議，滿足短缺藥供應、價格保持穩(wěn)定、供應量要滿足需求，有些短缺藥需求量不大，盈利空間很小，如果生產(chǎn)量太少，那相關藥品的市場供應價格就很難穩(wěn)定。所以最好是國家牽頭統(tǒng)籌，分不同的品種是最好的，目前來看這也是短缺藥保供穩(wěn)價政策改革的方向。”

使用全監(jiān)測

江西省決定將藥品生產(chǎn)、配送企業(yè)納入監(jiān)測預警體系，建立企業(yè)短缺藥品監(jiān)測預警報告制度。

無論是生產(chǎn)端、還是采購環(huán)節(jié)中，短缺藥品的供需變化信息監(jiān)測，更成為保障藥品正常供應的預防舉措。

國務院辦公廳10月發(fā)布的《關于進一步做好短缺藥品保供穩(wěn)價工作的意見》，從加強協(xié)同監(jiān)測、完善分級應對、實施分類處置、做好短缺藥品清單管理、實施短缺藥品停產(chǎn)報告五方面，要求提高短缺藥監(jiān)測應對的靈敏度和及時性。

對此，全國短缺藥品信息直報系統(tǒng)的建立健全，通過短缺藥品的信息收集和分析，及時監(jiān)測預警。各地紛紛落地布局。

今年7月，貴州省衛(wèi)健委推進公立醫(yī)療機構使用全國短缺藥品信息直報系統(tǒng)，從今年1月底的1家迅速增加到4月份的1848家，建立起省、市、縣、鄉(xiāng)四級短缺藥品監(jiān)測預警和省、市、縣三級應對處置體系。

8月，江西省衛(wèi)生健康委、醫(yī)療保障局決定在醫(yī)療機構短缺藥品監(jiān)測網(wǎng)絡基礎上，將藥品生產(chǎn)、配送企業(yè)納入監(jiān)測預警體系，建立企業(yè)短缺藥品監(jiān)測預警報告制度。目前，已選取4家配送企業(yè)作為短缺藥品監(jiān)測預警哨點。

據(jù)江西省衛(wèi)生健康委相關負責人介紹，將生產(chǎn)、配送企業(yè)納入監(jiān)測預警體系主要出于三方面考慮。首先是提前掌握藥品短缺信息。前期國家和省兩級主要在醫(yī)療機構建立監(jiān)測預警體系，而醫(yī)療機構屬于藥品流通環(huán)節(jié)末端，短缺信息相對滯后，不利于各級管理部門、醫(yī)療機構主動應對。其次是準確掌握藥品短缺原因。目前醫(yī)療機構報送短缺藥品信息，難以區(qū)分生產(chǎn)供應不足、中標（議價）基礎上的價格暴漲、回款滯后及地域偏遠、用量小造成的配送不足等各種類型短缺，通過生產(chǎn)、配送環(huán)節(jié)則可以有效進行區(qū)分，分類施策。再者是提前制定應對處置措施。通過提前從生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)掌握短缺信息，有利于管理部門提前預警，有針對性地指導配送企業(yè)做好儲備、醫(yī)療機構提前設定庫存以及提早制定替代使用方案等相關措施。