原料藥是藥品生產(chǎn)的重要物質(zhì)。原料藥的質(zhì)量直接關(guān)系著藥品的質(zhì)量。長期以來，原料藥在我國被納入藥品范疇，實行嚴(yán)格管理。新《藥品管理法》有關(guān)“藥品”的定義中不再包含“原料藥”。有關(guān)原料藥的管理，新《藥品管理法》只規(guī)定“在審批藥品時，對化學(xué)原料藥一并審評審批”，“禁止使用未按照規(guī)定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產(chǎn)藥品”，依法查處“使用未經(jīng)審評審批的原料藥生產(chǎn)藥品”。總體看，新《藥品管理法》對于“原料藥”管理的規(guī)定，過于原則、粗放。有關(guān)原料藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營等要求，需要在《藥品管理法實施條例》或者藥品管理規(guī)章中予以進(jìn)一步明確。

關(guān)于原料藥的基本定位

研究“原料藥”管理，基礎(chǔ)而首要的問題是科學(xué)定位“原料藥”的基本屬性，即“原料藥”究竟是不是“藥品”？按照原《藥品管理法》，“原料藥”屬于“藥品”，但嚴(yán)格說來，又不符合“藥品”的定義：“藥品，是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)”。因為所有的“藥品”均可直接使用，但“原料藥”不能直接使用，也沒有“規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量”。新《藥品管理法》正本清源，恢復(fù)“原料藥”的本質(zhì)屬性，將其從“藥品”中剝離出來，這是對藥品管理規(guī)律的尊重。如前所述，“原料藥”是生產(chǎn)藥品的重要物質(zhì)。加強(qiáng)藥品監(jiān)管，必須堅持源頭管理，對原料藥（藥品管理法有3處規(guī)定）、原料（藥品管理法有6處規(guī)定）、輔料（藥品管理法有9處規(guī)定）、包裝材料（藥品管理法有6處規(guī)定）、容器（藥品管理法有6處規(guī)定）等進(jìn)行管理。貫徹藥品安全“四個最嚴(yán)”的要求，有必要對“原料藥”依法嚴(yán)格管理。

由于新《藥品管理法》有關(guān)“原料藥”的規(guī)定過于原則、粗放，目前對于“原料藥”如何管理，業(yè)界存在不同的認(rèn)識。對于“原料藥”的管理，有的主張“按照”藥品進(jìn)行管理。理由是，這次《藥品管理法》在“藥品”的定義中雖然刪除了“原料藥”，但不等于“原料藥”就不是“藥品”了，新《藥品管理法》在列舉中還刪除了“疫苗、血液制品”等，但“疫苗、血液制品”不是藥品嗎？這種觀點是錯誤的。因為“疫苗、血液制品”，符合“藥品”的定義。而“原料藥”是不符合“藥品”的定義。有的主張“參照”藥品進(jìn)行管理。理由是“原料藥”雖然不屬于“藥品”，但其是“最接近藥品的物質(zhì)”，“是藥品生產(chǎn)中最關(guān)鍵的物質(zhì)”，應(yīng)當(dāng)“參照”藥品進(jìn)行管理。

這個觀點需要研究。藥品全面管理包括過程管理和要素管理。“原料藥”在哪個方面可以“參照”藥品管理，需要依法做出規(guī)定。新《藥品注冊管理辦法》第十四條規(guī)定：“國家藥品監(jiān)督管理局建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評審批制度。在審批藥品制劑時，對化學(xué)原料藥一并審評審批，對相關(guān)輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評。藥品審評中心建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器信息登記平臺，對相關(guān)登記信息進(jìn)行公示，供相關(guān)申請人或者持有人選擇，并在相關(guān)藥品制劑注冊申請審評時關(guān)聯(lián)審評。”

筆者建議，可以借鑒《食品安全法》有關(guān)“食品相關(guān)產(chǎn)品”（包括用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備）的立法先例，在藥品管理領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)“藥品相關(guān)產(chǎn)品”的概念，將原料藥、原料、輔料、包裝材料、容器等作為“藥品相關(guān)產(chǎn)品”，對其管理做出系統(tǒng)的制度安排，并根據(jù)其風(fēng)險程度，實行分類管理，而不必簡單套用“藥品”管理制度。

關(guān)于原料藥的研制管理

長期以來，我國對于原料藥實行注冊管理。2015年8月9日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》對藥用包裝材料、藥用輔料管理方式進(jìn)行改革。該文件規(guī)定：“簡化藥品審批程序，完善藥品再注冊制度。實行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關(guān)聯(lián)審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時一并審評審批”。

在總結(jié)藥用包裝材料、藥用輔料管理方式改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國對原料藥管理方式進(jìn)行改革，2017年10月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》。該文件規(guī)定：“實行藥品與藥用原輔料和包裝材料關(guān)聯(lián)審批。原料藥、藥用輔料和包裝材料在審批藥品注冊申請時一并審評審批，不再發(fā)放原料藥批準(zhǔn)文號，經(jīng)關(guān)聯(lián)審評審批的原料藥、藥用輔料和包裝材料及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在指定平臺公示，供相關(guān)企業(yè)選擇。藥品上市許可持有人對生產(chǎn)制劑所選用的原料藥、藥用輔料和包裝材料的質(zhì)量負(fù)責(zé)”。

新《藥品管理法》堅持鞏固藥品審評審批制度改革成果，在第二十五條規(guī)定：“國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門在審批藥品時，對化學(xué)原料藥一并審評審批，對相關(guān)輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評，對藥品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)工藝、標(biāo)簽和說明書一并核準(zhǔn)”。2019年7月15日，國家藥監(jiān)局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善藥品關(guān)聯(lián)審評審批和監(jiān)管工作有關(guān)事宜的公告》，該公告明確“在中華人民共和國境內(nèi)研制、生產(chǎn)、進(jìn)口和使用的原料藥、藥用輔料、藥包材適用于本公告要求”。新《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》實施后，應(yīng)當(dāng)按照新的管理辦法對原料藥進(jìn)行管理。該辦法公布后，業(yè)界對原料藥管理有不同的理解。

第一，我國對原料藥實行什么管理制度？是實行審批制，還是實行登記制？是實行關(guān)聯(lián)審評審批制，還是實行一并審評審批制？新《藥品管理法》規(guī)定“在審批藥品時，對化學(xué)原料藥一并審評審批”。新《藥品注冊管理辦法》規(guī)定：“國家藥品監(jiān)督管理局建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評審批制度。”近年來的不同文件有不同的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，目前我國對原料藥仍然實行行政許可制度，與以往做法有所不同的是，目前原料藥的行政許可與藥品制劑的行政許可是“一并”進(jìn)行的，“原料藥”與“藥品制劑”形成一定的“關(guān)聯(lián)”關(guān)系，已保證原料藥的使用符合藥用要求，其“質(zhì)量、安全及功能能夠滿足藥品制劑的需要”，進(jìn)一步增強(qiáng)“原料藥”使用的針對性、科學(xué)性。行政許可制度的本質(zhì)不在于是否發(fā)放注冊證書，而在于是否經(jīng)過許可就可以使用。“公告”曾明確“只給登記號”，似乎沒有取得“登記號”，就不能作為“原料藥”使用。

新《藥品注冊登記管理辦法》第四十一條規(guī)定：“藥品審評中心在審評藥品制劑注冊申請時，對藥品制劑選用的化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器進(jìn)行關(guān)聯(lián)審評。化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照關(guān)聯(lián)審評審批制度要求，在化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺登記產(chǎn)品信息和研究資料。藥品審評中心向社會公示登記號、產(chǎn)品名稱、企業(yè)名稱、生產(chǎn)地址等基本信息，供藥品制劑注冊申請人選擇”。第四十四條明確：“化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評通過的或者單獨審評審批通過的，藥品審評中心在化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺更新登記狀態(tài)標(biāo)識，向社會公示相關(guān)信息。其中，化學(xué)原料藥同時發(fā)給化學(xué)原料藥批準(zhǔn)通知書及核準(zhǔn)后的生產(chǎn)工藝、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽，化學(xué)原料藥批準(zhǔn)通知書中載明登記號；不予批準(zhǔn)的，發(fā)給化學(xué)原料藥不予批準(zhǔn)通知書”。這一規(guī)定，導(dǎo)致有人對“登記號”“批準(zhǔn)通知書”兩者的法律性質(zhì)和法律地位認(rèn)知上的混亂。按照新《藥品注冊管理辦》，“批準(zhǔn)通知書”才是行政許可。“登記號”僅僅是相關(guān)登記“信息”之一。

“批準(zhǔn)通知書”上載明的“登記號”是行政許可事項的內(nèi)容之一。應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的是，我國原料藥的許可是一項獨立的行政許可事項。原料藥許可與藥品許可“一并”進(jìn)行，不等同于兩者是一項許可，兩者的申請主體、許可條件、許可材料要求等并不完全相同。“一并許可”并不是“一項許可”，而是“兩項許可”。“原料藥”的許可持有人和“藥品”的許可持有人是不同的。